公共数据授权运营，可以通过多方安全计算等方式实现数据“可用不可见”，促使政府更积极地供给数据，但也带来了潜在的风险
前不久，发生在湖南省衡阳市的“政务数据第一拍”受到各方关注。11月10日，衡阳市公共资源交易中心发布公告，以网上竞价的方式出让“衡阳市政务数据资源和智慧城市特许经营权出让项目”，项目起始价为18亿元。11月15日，该中心再度发布公告，表示暂停该交易活动。据中国新闻周刊报道，这是全国首次公开交易公共数据特许经营权。
这一事件引发了政府是否在“卖数据”的担忧。笔者认为，公共数据的收费利用是有必要的，不仅对于增加财政收入有益，更重要的是无条件地免费使用存在公平性问题。以公共数据的使用为例，普通的个人也许一年都使用不了几次公共数据，而以银行为代表的特定行业和企业，往往一天就可以对公共数据发起数百万甚至数千万次查询。这些数据处理和访问都会占用大量资源，如果一概免费，就是利用全民公共财政去补贴了个别企业的商业化利用，反而存在公平性问题。因此，《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》明确提出：“推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。”
而为了有序实现包括公共数据有偿使用在内的公共数据开发利用，公共数据授权运营等制度就应运而生。而在本次拍卖中，拍卖的标的应该并非是原始数据，而是与授权运营相关的数据资源的特许经营权。所谓公共数据授权运营是指以公共数据开发利用为目的，有关机关授权特定运营主体对公共数据进行加工，从而形成数据产品与服务提供给市场与社会。公共数据因其数量大、质量高、标准相对统一等特点，成为数据资源中尤为重要的一部分，具有极大的社会经济价值。但是长久以来公共数据的对外供给和开发利用并不尽如人意。甚至出现了“政府开放的数据都没有用，社会需要的数据政府都不敢开放”的悖论。
这其中的核心原因有二，其一是公共数据开放后的安全风险，其二则是数据开放直接激励的缺乏。而公共数据授权运营之所以能够快速展开，是因为其解决了公共数据供给的这两个痛点。一方面，公共数据授权运营中直接接触原始数据的是有准入门槛的运营主体，而社会公众等用户，使用的是数据产品和数据服务，不直接接触全样本原始数据。这样更加便于进行安全监管，而且可以通过多方安全计算等方式实现数据“可用不可见”。另一方面，数据授权运营将公共数据视为一种可以增值的公共资源，可以为政府带来一定收益，这为政府供给公共数据提供激励，促使政府更积极地供给数据。公共数据授权运营制度在为社会供给公共数据方面起到了关键性的破局作用。但是同样这也带来了潜在的风险，也就是行政机关在此过程中，可能过度为了追求经济激励，将本来是用于公共利益的公共数据变成了单纯的财政牟利工具，把本来可以公益性普遍开放的数据，转变为行政垄断的封闭数据，最终破坏了本应维护的公共利益，反而影响了公共数据的开发利用。
在公共数据授权运营的具体制度设计中要平衡好安全与利用、公益性与营利性的关系，让作为资产的数据不仅仅是政府的财政性资产，更是能够让社会最广大公众利用的社会财富。这也是这次衡阳拍卖事件带来大量关注和激烈争议的原因。
公共数据不是不能授权运营，政府也不是不能获得财政收益，而是这样简单化的、一次性的、大额的交易背后，能否平衡好安全和利用，能否保障好底线的公益性，制度建设能否跟上，是否是竭泽而渔？这些问题如果不能给人清晰的答案，就必然让公众产生强烈的担忧。
从长远来看，公共数据授权运营制度的价值巨大，但是同样也在强烈诱惑着许多地方政府的逐利冲动。应当通过严谨的制度建设控制住行政机关单纯逐利和行政垄断的冲动。可喜的是，当前北京、广州、上海、杭州等地的公共数据授权运营探索中都高度重视此类问题，形成了许多不同的制度模式。伴随这些探索的推进和制度的逐步完善，相信作为资产的公共数据能够在公益性和营利性两个方面都发挥出更大的价值。（特约评论员 马颜昕，华南师范大学法学院数字政府与数字经济法治研究中心主任）
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